装备制造业，贸易战下中国的重灾区
2018-07-31
14:00:25
来源: 老杳吧
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鲁欣/文
特朗普上台以来，美国先后退出了TPP、巴黎协定、联合国教科文组织、联合国人权理事会，甚至还威胁退出北美自由贸易协定……留在多边机制成为其要价的筹码，同时特朗普政府四处发动贸易摩擦。
在多边机制日益虚弱的情况下，2017年以来主要贸易大国都明显加快了双边谈判的节奏，而且在谈判中增加了服务贸易、数字贸易、劳工标准等内容，让我们看到了未来全球贸易规则的雏形。
另一方面，新一轮科技革命和产业变革的前沿技术呈多点突破态势，并以多技术群相互支撑、齐头并进的链式变革推动产业快速发展；人、机、物三元融合使得物理世界、数字世界、生物世界的界限越发模糊；在这些技术背景下，传统产业会产生“归零效应”，而人工智能、基因编辑等新技术可能对就业、社会伦理和安全等问题带来重大影响和冲击。
当前，科学技术加速发展，颠覆性技术和产品大量涌现，与此同时，美国、欧盟、英国、澳大利亚等经济体密集发布科技战略。
例如，英国议会人工智能委员会发布《英国的人工智能：准备、希望和可能？》，希望主动建立充满活力并能创造利益的人工智能产业，以成为全球人工智能发展的领导者；澳大利亚政府发布了旨在加强澳大利亚国家安全的新版国家安全科技政策议程；欧盟发布《欧盟研究与创新新议程》指出，让欧盟在人工智能和循环经济方面要迅速采取行动，成为全球的领导者。
网络安全、数字化贸易越来越成为影响制造业发展的核心问题。
最典型的例子就是，欧盟发布了被视为史上最严个人隐私信息保护法：GDPR——欧盟通用数据保护法，今年5月25日已经生效。而美国正考虑成立一个跨多个部门的机构，将数据作为战略资产管理起来，总统办公室设置单独优先议程，推进此事，可见其重要性和迫切性。
关于全球供应链安全，我们认为，它将成为影响技术领先、经济和国家安全重要的因素。目前，美国正在评估其供应链对俄罗斯和中国的依赖问题，未来是否会将中国产品逐步排斥在全球产业链之外，我们深表担心。
装备制造业三大拦路虎
1．传统措施没放弃，重构规则
在WTO规则下，反倾销、反补贴、保障措施和技术性贸易措施是长期压制中国产业扩大出口的贸易工具，但对中国装备制造业的实际压制效果并不显著，除继续启动新的调查外，美欧等主要贸易伙伴都试图通过规则重构，继续利用传统工具遏制我国发展。技术性贸易措施更是通过严格的认证程序，阻止我国产品进入全球产业链的高端。
（1）随着“一带一路”倡议的推进，各国对中国“一带一路”倡议的质疑不断，“一带一路”沿线国家案例显著增多，与四年前相比增幅高达83%。
（2）技术性贸易措施更加隐蔽，欧美等发达经济体多通过签订双边或多边自由贸易协定（FTA），制定环保标准以及技术标准和法规，规避WTO的非歧视性、公平贸易、透明度原则。
以中国机器人为例，出口美国市场需要NRTL认证和UL认证；出口欧盟需要做CE-RED认证；出口日本需要TELEC认证和PSE认证；出口澳大利亚需要RCM认证；出口印度需要BIS认证；出口韩国需要KC认证；出口俄罗斯需要GOST-R认证等等。而这些机构的认证标准不一且互不采信，认证费用居高不下，认证周期甚至不确定，成为中国装备制造业出口的灰色地带。
2．知识产权添新招，积攒筹码
（1）海关扣押
海关扣押多是针对知识产权侵权或商标不符等出口商品展开的，是针对单一批次出口商品采取的措施。与其他出口限制措施相比，海关扣押虽然只影响一个批次的产品，但累计起来分析，对我国装备制造业出口的涉及面还是很广的。
中国一直高居美国海关扣押的首位，2016年以来美国海关扣押汽车/航空航天类产品增多；2016年以来，中国出口欧盟的商品占欧盟海关扣押总数的61.6%，其中，扣押来自中国的零部件及机械设备类产品占比逐步增大；2017年，日本海关扣押侵权商品再次超过3万件，其中，扣押来自中国的侵权商品所占比重连续八年超过90%。
也就是说，日本每年扣押的3万件产品中，有2.7万件都是中国的，而且这种状态维持了八年！
（2）美国337调查
中国装备制造业成为美国涉华337调查的重点行业。近两年，美国商务部针对我国出口美国的4G通讯设备、集成电路、微型机电系统传感器等高技术装备产品的337调查明显增加。这些产品既是未来装备产品必需的零件、部件，也是未来智能装备的共性技术产品，可见美国正在知识产权领域对中国装备制造业提前布局设防。
此外，涉华337调查胜诉率偏低，对中国装备制造业企业负面影响深远。2009年－2017年，在涉及中国装备制造业的已结案的55起337调查案中，涉华企业近60家，而胜诉的案件（申诉方撤诉及侵权不成立）仅占20.0%。
（3）美国301调查
在美国发布的301调查报告中，歪曲了“中国制造2025”的本质，将外国企业市场换技术的商业条款冠以“强制技术转让”国家法律的帽子，还指责中国窃取美国技术……
美国301调查重点是以《中国制造2025》、《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》等为代表的中国产业政策。
其调查涉及的中国装备制造业包括：汽车制造和新能源汽车、飞机制造业、集成电路、信息技术和机器人等。美国在发布301调查报告后，在征税威胁上采取反复多变的策略，作为与中国经贸谈判的筹码。
3．以国家安全名义，影响最大
美欧国家以国家安全的名义对中国制造业进行全面“围剿”。
（1）美国232国家安全调查
美国的上一次232调查要追溯到2001年。从上世纪80年代至今，美国一共发起了14项232调查，除资源、材料外，有6项都涉及装备制造业，说明装备在国家安全中的地位。此次美国开启调查并征税后，又针对汽车和零部件开展了232调查，今后会不会针对半导体、5G、云服务、大数据展开调查？是业界最为担心的。
（2）美欧投资管制措施
自特朗普上任以来，不断收紧中企、中资对美国的投资，尤其是在装备制造业领域的投资，2017年全年中国对美投资降幅达到36%。2017年以来，特朗普直接叫停的收购交易就有10宗，其中8宗并购交易的企业为中企，6宗涉及装备制造业领域。而且，今年3月博通对高通的收购案被叫停也与中国有关，与芯片制造有关。
据荣鼎咨询数据显示，2017年，中国对美直接投资的8个主要领域中，涉及装备制造业的投资金额最多，粗略统计约132亿美元。
今年5月24日，美国众议院通过一项议案，其中包括一项增补提案。该增补提案建议以国家安全为由禁止美国联邦政府采购某些中国制造商供应的视频监控设备。
这份提案提到了多家中国公司的名字，包括杭州海康威视数字技术有限公司（海康威视）、中国监控设备生产商大华科技、无线通信设备生产商海棠通信，以及中兴和华为。
美国财政部目前有一个专门负责限制中国投资措施的特别办公室，正在评估动用《国际紧急经济权力法案》的可能性，该法案的厉害之处在于：在“美国国家安全保障和经济利益遭受重大威胁”时，美国政府可冻结、没收外国持有的美国资产。
与此同时，美国一直对中国产业政策高度关注，以前美国针对产业政策的落脚点多是通过反补贴措施，但现在只要是在反补贴调查中涉及的企业，如果再到美国从事投资和收购，美国就会采取限制措施，这是明显的政治化倾向。
欧盟正在构建外国投资筛选机制的法律框架，除会强化审查程序外，欧盟还会推出一个涉及公共安全或公共秩序的产业及影响因素的清单。
目前，程序和清单还在讨论中，但针对中资会严加审查的呼声已有。从初步圈定的行业范围，我们可以清晰地感受到欧洲对于外资进入这些领域，是持高度谨慎态度的，或者说，欧洲“不欢迎”外资介入这些领域。这些领域中，关键基础设施、汽车都与装备制造业有关。
（3）针对高科技产品的出口管制
出口管制是自冷战后就一直在使用的贸易工具。因为涉及国家安全，所以也被列为WTO的安全例外条款。不透明的“管制”成了当前贸易保护主义笼罩下，各国纷纷寻求的保护手段——各国都有强化管制的倾向。
我们对美国的出口管制措施做了系统研究，发现美国针对中国的多维出口管制清单中，有70%的产品涉及装备制造业。
虽然出口管制不在WTO协定调整范围，但管制还是有全球的多边机制在协调，例如《不扩散核武器条约》、瓦森纳协定、澳大利亚协定、导弹及其技术控制制度，而美国则通过操控四大多边出口管制机制，来限制中国高端装备和高科技的发展。
例如，2017年11月的最新全球超级计算机500强榜单上，中国“神威·太湖之光”和“天河二号”连续第四次分列冠亚军，美国无缘前三。但随后，美国将中国四个技术中心列入了出口管制实体清单，限制我国企业购买美国技术和设备。同时着手修订国际多边机构清单……
截至2018年3月22日 ，中国被纳入美国BIS实体清单的机构已累计达90家（其中多家大企业集团），范围涉及航空航天、导航、半导体、超算、机械、光学仪器等多个领域的龙头企业、核心研究机构及个人。
除实体清单外，美国近来强化了针对未核实清单（UVL）的管控。 5月17日，美国商务部产业与安全局修改未核实清单（UVL），将33个实体列入清单，其中11个为中国企业，并规定自5月17日起，美国公司对这些中国企业出口时，需要提前取得声明。
美欧也在加强对自然人的管制。其中，美国通过“视同出口”（Deemed Export）监视美国各机构雇佣的外国高科技工人和科学家，高校的外国留学生，外国参观、访问人员是否涉及或接触管制清单中的科技与知识。违反视同出口将受到执法部门的刑事、民事或行政处罚。
2017年11月17日，欧洲议会发布建立单一出口管制机制法规草案，欧盟学习美国的“视同出口”，增加对自然人的管制，包括服务供应商、科研人员、咨询人员等。
对未来形势的研判
1．投资限制
美国和欧盟都在通过立法收紧对外国投资者的审查。其中，美国试图通过谈判，打开美国企业进入中国关键领域的“大门”，比如汽车和电信设备领域的投资上限问题。
其实，美国的目的很明确，就是要双重获利，既限制中国装备制造业企业走出去，同时又为美国企业在中国市场竞争获取有利条件。
2．出口管制
当前贸易保护主义盛行，而且全球贸易规则正处于重构阶段，可以预见，在较长时间内，各国的出口管制政策都会是相对收紧的状态。与此同时，获取高技术难度将增大。因为装备制造业不仅涉及国家安全而且是军民融合的重要领域，面临出口管制政策的影响将不断加大。
3．全球供应链安全
应当高度关注美国对全球供应链安全评估的动向，防止其以“国家安全”为由，从打击关键产业，并将这些产业排斥在全球产业链之外开始，最终向其他产业辐射，直至影响中国在全球产业链中的地位。
4．市场准入
今后，国外还会广泛关注中国的各类补贴政策；但同时，我们也应该看到，地方出台的各类政策措施与中央、部委的政策之间，有时候确实存在矛盾和出入，为美国利用我们的管理漏洞提供了“把柄”。
这就要求我们，要有规则意识，要将环保、促就业、专项扶贫、研发抵免等WTO允许的“绿箱”和“黄箱”补贴用好、用足！加强地方和中央政策的协调！
5．知识产权
知识产权仍会是国外针对中国高举高打的手段。但同时，中国市场仍然被跨国公司看好，在全球工业体系下，装备制造业处于大协同阶段，中国强大的生产组织协作力是其他国家无法比拟的，中国真正通过市场换技术的时代才刚刚到来！
结语
面对新一轮科技和产业革命的机遇期，面对国外针对中国的规则“围剿”、技术“压制”……我们应当冷静思考，不被眼下的贸易和投资等不利因素搅动而乱了方寸，同时要在全球视野下，用足、用好国际规则，强化中国装备制造业在国际分工中的地位和作用，不断通过加大基础研究、原始创新、集成创新，强化重点领域、关键环节的重大技术研发，培育新增长点，形成新动能，促进中国产业迈向全球价值链的中高端。
（作者为机械工业信息研究院情报所研究部副研究员，编辑：马克）
（本文首刊于2018年7月23日出版的《财经》杂志）
责任编辑：Sophie
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