关雪凌：美国301调查与中国高新科技产业的发展

2018-06-12 14:00:37 来源: 老杳吧

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关雪凌中国人民大学经济学院党委书记、教授，中国人民大学国家发展与战略研究院研究员

美国301调查报告的核心是关注中国高新科技产业政策

美国301调查报告的第一章就紧紧抓住中国《国家中长期科技发展规划纲要》和《中国制造2025》两份核心文件，总结了中国政府主导科技进步的政策框架，讨论这些产业政策对美国创新生态体系的损害，特别强调中国的政策歧视剥夺了美国企业从他们的创新技术中获益的权利。美国关注的《中国制造2025》中的主要政策包括：第一，中国政府加强战略研究和规划引导，完善相关支持政策，为企业发展创造良好环境。第二，加强关键核心技术攻关，加速科技成果产业化，提高关键环节和重点领域的创新能力。第三，促进军民融合深度发展。大力推动国防装备采用先进的民用标准，推动军用技术标准向民用领域的转化和应用。第四，减少关键核心技术与高端装备对外依存度，加强以企业为主体的制造业创新体系的建设。第五，政府对品牌建设的支持，对行业骨干企业的扶持补贴，等等。

301调查报告的第二、三章则重点分析了中国技术转移机制的“歧视性”。目前，外商在中国可以以独资、合营、合作的形式经营。301调查报告认为，中国以《外商投资指导目录》的形式，在包括高科技产业在内的多个行业设定限制。中国的产业准入要求外商将技术转移到合资企业，从而使得中方合资伙伴获得美国的先进技术。同时，301调查报告还指出，中国的行政审查是中国获得美国企业技术的主要手段。报告认为，中国的技术转让机制对美国企业造成了两方面的负担和限制：第一，如果不转让技术，美国企业将会失去全球增长最快的中国市场；第二，如果转让技术，会损害美企业全球技术竞争力。

在美国301调查报告中，对中国的航天、汽车和云计算产业给予了高度关注，我们以这三个产业为例进行具体分析。

航天产业属于我国自始至终以自主开发为主的一类产业。自1971年国产大飞机研发工作开始，我国飞机研发制造发展历程较为曲折，直到2002年成立的ARJ21机型项目立项，我国民用航空飞机才正式开启了自主研发之路。2017年，C919客机试飞成功，标志着我国民航进入了新的发展阶段，我国客机相关专利新公开数量为146个。航空产业是美国发展最活跃的部门之一。从美国来看，无论是先进技术的发展水平、生产规模、产品种类，还是职工数量，美国航空工业都是全世界最强大的航空工业。

汽车尤其是新能源汽车是我国以引进国外先进技术为主而发展的一类产业。美国是全球最大的新能源汽车产销国之一，政府十分重视污染气体排放，近几届政府在新能源汽车推广问题上可谓不遗余力。正是在美国政府的大力支持下，美国取得了新能源汽车领域的技术优势。而中国的新能源汽车发展比较晚，一些关键技术不过硬，中国新能源汽车尚处于起步阶段。

云计算是新技术领域，中国和美国相对处于同一起跑线。即便如此，国内云计算产业起步于2007年，整体落后于美国五年左右，还没有完成完整产业生态链的构建。美国联邦信息委员会自2009年发布联邦政府云计算发展计划，引导政府部门利用云计算改善工作效率和降低IT投入；2010年提出“云优先”策略；2011年发布《美国联邦云计算战略》；2012年5月美国发布数字政府战略。这些措施使美国在一个完全初始的行业内迅速成为领导者。此外，美国联邦政府每年投入约200亿美元用于云计算的采购与研发，这几乎占当前美国云计算产值的40%。相比之下，中国政府对云产业的系统支持始于2015年。这一年，国务院印发了《关于促进云计算创新发展培育信息产业新业态的意见》。

WTO法律框架下高新科技产业发展的政策运用空间

WTO法律主要涉及贸易政策，但对产业政策的运用也有若干规定。中国加入WTO后，曾受到过美国在高科技领域的起诉，如中美集成电路增值税案、中国向进口汽车零件征收关税案。下面结合WTO法律及已有案例分析WTO框架下高新科技产业发展的可能政策空间。

首先，关于幼稚产业的规定。在WTO的法律框架中，幼稚产业是合理合法的保护对象。关贸总协定（以下称为“GATT”）第18条规定，发展中国家可为某一特定工业的建立提供需要的关税保护等保护措施。对于幼稚工业，GATT的解释是：（1）建立新的工业；（2）现有的工业中建设一项新分支生产部门；（3）对现有工业的重大改造；（4）因战争或自然灾害而遭到破坏或重大损坏的工业重建。许多学者根据WTO法律文件的界定，将幼稚产业定义为新建、改建和重建的工业。我国的云计算产业和新能源产业都具备幼稚产业的特点。

其次，关于补贴问题。出口补贴和进口替代补贴是WTO的禁止性补贴。加入WTO以来，我国出口补贴已经基本被清理。目前，对可能构成可诉性补贴的产业政策要认真研究，现阶段最复杂且最不易把握的是可能构成可诉性补贴的各种产业补贴政策。当前，我国扶持科技产业的政策应尽量避免构成可诉性补贴。WTO法允许各国使用一定的不可诉补贴，例如研发补贴。一般来说，我国对研发实施补贴的金额不应超过工业研究成本的75％或竞争前期开发活动费用的50％，并且在成本开支的项目上也要注意符合WTO关于研发补贴运用的具体规定。

再次，关于知识产权政策。中国高新科技产业的发展离不开知识产权保护。在该领域，美国等发达国家对中国的贸易限制、技术转让限制十分多。因此，中国提出了自主创新的发展路径。在知识产权问题上，在遵守WTO规定的同时，企业创新要多渠道地了解和掌握世界高新技术产品供求状况与发展趋势，寻找确定切入点和突破口，提高自主创新水平。

最后，关于争端解决问题。面临美国301调查这类的贸易大棒，中国会启动WTO程序解决争端，但即便是双边解决争端，也需要注重争端解决中的政策技巧。按照WTO的法律规定，一国只有在国内相同产业遭到损害的情况下才可以使用保障措施。美国301调查报告在申述中国技术转让政策时，提供了其产业受到损害的理由。如前所述，301报告中提出的中国技术转让机制对于美国企业造成了两方面的损害理由相对宽泛，说服力不强。因此，中国在运用WTO争端解决机制的时候，可以在这两点上抗辩。

中国高新科技产业发展的对策

第一，中美企业正面临竞争的转折期，中国高新科技产业将面临着更为艰苦的竞争环境。这是因为发达国家出于保持其国际竞争优势会继续对某些技术出口进行限制，我们的技术跟踪和学习势必受阻；另外，由于市场的更加开放，“市场换技术”作用势必减弱。此次美国发起301调查，说明发达国家会运用各种工具进行直接打压。因此，加大自主创新和自主知识产权的保护，通过自我奋斗来实现中国制造业的崛起和产业升级是一条必由之路。

第二，中国发展高新科技产业是合理的发展诉求，面对贸易保护主义的打压要有底气。可以说，中国高新科技产业属于发展初期，甚至属于幼稚产业。那么，美国对中国幼稚产业进行打击，其目的是遏制中国制造的未来竞争能力，这样的贸易保护是不合理的。20世纪80年代，美国提出了战略性贸易政策的理论。所谓的战略性贸易政策是指一国政府在不完全竞争和规模经济条件下，凭借生产、出口补贴或保护国内市场等措施和手段扶持本国战略性产业的成长，获取规模经济收益。增强其在国际市场上的竞争能力，美国可以使用战略性贸易政策，为什么中国不可以使用？对于中国来说，战略性贸易理论或者幼稚工业保护理论都可以为中国发展高新科技产业提供理论支撑，中国推出中国制造2025计划应该是正当的。

第三，发展高新科技产业应准守国际规则，充分利用好政策空间。中国应注重细化高新科技产业的政策，要在WTO的框架下，充分利用好产业政策和贸易政策。一方面要严格遵守知识产权协定，积极营造中国产业发展的知识产权软环境；另一方面，可以适当运用政策空间，赢得产业发展机会，例如，根据《补贴反补贴措施协议》不可诉补贴的使用虽有严格的限制，但对公司进行研究活动的援助，或对高等教育机构或研究机构与公司签约进行研究活动的援助补贴是允许使用的，因此我国可以采取相应的措施，对高新科技产业进行扶植，创造外部经济效应。

第四，把加强知识产权保护的工作做细致。习近平主席2018年4月在博鳌论坛的主旨讲话中非常具体地提到，“将重新组建国家知识产权局，完善加大执法力度，把违法成本显著提上去，把法律威慑作用充分发挥出来。我们鼓励中外企业开展正常技术交流合作，保护在华外资企业合法知识产权”。从机制到制度，推进知识产权保护工作就需要这样落地的政策。中国保护知识产权，不是被打压出来的被动行为，而是企业成长、经济发展的内生性动力，在内生动力的推动下把工作做到实处。

最后，应对301调查的策略应是积极主动的，更应该是富有智慧的。要坚决抵制美国单边主义的行为，不承认其在WTO框架下的合法性；既然301调查不具备合法性，那么中美谈判就不应该在301调查的框架下进行，而应该在平等的框架下，在保护知识产权、建立健康产业发展机制的共识基础上进行谈判；如果谈判不顺利，中国也不应该轻易让步，要明确，中国制造2025是中国经济发展的必然选择，不容许其他国家遏制。

责任编辑：星野

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