深度：特朗普不肯卖高通的背后

来源：内容来自「财新周刊」，谢谢。

鲜有企业可以得到美国总统的庇护。

2008年金融危机时，美国政府介入救市，许多华尔街投行对美国政府来说，是“大而不能倒”（too big to fail）。

当前，对于把中国视作高科技领域竞争对手的美国政府来说，位于美国加州圣地亚哥的芯片巨头高通公司（Qualcomm）是美国5G技术研发的引领者，“太重要而不能卖”（too important to sell），这也让高通摆脱了一场敌意收购。

3月12日，美国总统特朗普签署行政令，以威胁国家安全为由，要求总部位于新加坡的芯片商博通（Broadcom）洽购高通的交易，“立即且永久地”停止。

特朗普叫停这场并购的背后，是担心美国在与中国的科技竞争中输掉竞争优势。而且此次叫停，或许只是这类趋势方兴未艾的信号。

“太重要而不能卖”

2017年11月2日，一向低调的博通公司CEO陈福阳（Hock Tan）高调现身白宫总统办公室，告诉特朗普，他计划将博通注册地从新加坡迁回美国。

乐见为美国人民增加就业的特朗普，当时拍了拍他的肩膀，称赞博通是个“非常棒的公司”。

24小时后，陈福阳接受彭博社专访，宣布了收购高通的意图。“我想我大概就是擅长它（指并购）。”当时的陈福阳自信满满，志在必得。他执掌的企业短短几年时间接连并购更大的同行企业，在半导体行业快速成长。博通公司就是由新加坡安华高（Avago）和美国博通（Broadcom）于2016年并购整合组成。

彼时的他或许没想到， 这位对博通不吝赞扬的美国总统，会在四个月后，以威胁国家安全为由，叫停这起本会成为科技行业规模最大的收购案。

特朗普为这场交易画上句号，依据的是美国外国投资委员会（CFIUS）的建议。CFIUS是美国政府负责审查外国投资并购行为的跨部门机构，审查核心是外国投资是否会对美国国家安全产生威胁或潜在威胁。

CFIUS在此交易中介入的时机、反应之“迅速”和“强势”，令多位熟悉CFIUS流程的业内人士都感到惊讶。从3月4日CFIUS介入调查，至3月12日特朗普最终为这场舆论喧嚣的“恶意”收购画上休止符，仅不到10天。

在决定展开调查的第二天（3月5日），CFIUS就发布了暂行法令（interim order），要求高通将原定于3月6日举办的年度股东大会延期30日。而作为高通小股东的博通已向高通和美国证券交易委员会（SEC）提交文件，提名6名高通新董事会人选（共11名），原本计划在此次股东大会上审议，夺得高通公司控制权。法令还要求博通在采取任何更换注册地的行动前，均须提前五天通知CFIUS。如果博通在CFIUS对此案交易作出审议结果前就已完成注册地更换，CFIUS将无权审查届时作为美国公司的博通并购另一家美国公司的交易。

紧接着一周内的3月11日（周日），CFIUS再次致信两家公司，称发现博通违反了此前的暂行法令，未提前五天知会CFIUS其更换注册地的行动，且已确认此交易存在国家安全风险，将考虑采取进一步措施，“包括但不限于将该交易提交给总统做决定”。

3月12日（周一）下午，博通公司CEO 陈福阳与CFIUS官员会面，阐述他对美国国家安全并不构成威胁。据知情人士透露，早已加入美国国籍的陈福阳竭力说服CFIUS官员，称博通是个美国的成功故事，曾经将博通总部搬去新加坡仅是为了逃避美国的企业税收体系，而现在，博通即将返回美国。

然而，当天晚些时候，特朗普就签署行政令，称存在“可信的证据”使他认为博通对高通的收购“可能会采取措施威胁或损害美国的国家安全”，要求“立即且永久地”停止这场洽购。

CFIUS在这次交易中，运作之快不同寻常，在历史上从无先例。曾在CFIUS成员部门国土安全部担任外国投资风险管理主任多年的库里（Shawn Cooley）对财新记者表示。

“别说目前是在人员短缺的情况下，就连此前人员处于最佳配备状态下，也从未达到如此之快的速度。”

库里认为，CFIUS反应迅速的一个原因，是担心失去对此交易的管辖权。博通自去年11月便开始筹备将注册地变更至美国，预计几周内就将完成各项手续。届时，此交易将不再属于CFIUS的审核范围。

CFIUS介入的时机甚至在其内部都引起了争议。通常来说，CFIUS即便主动发起调查，也会在交易双方达成并购意向之时。在此案中，两家公司尚未达成此类意向。

美国律所Strook的CFIUS特别顾问萨拉丁（Anne Salladin）认为，这表明当CFIUS认定存在战略风险时，“会采取快速且强势的行动”。萨拉丁曾在美国财政部国际事务法律顾问办公室工作近20年。

这是自CFIUS成立以来，美国总统历史上第五次、现任总统特朗普第二次叫停收购， 也是美国总统首次叫停非中资背景的企业对美国企业的收购。

那么，这场潜在并购背后究竟有何重大国家安全威胁，使得CFIUS如此之快地作出禁止的决定？

尽管此并购并无中国企业参与，但美国政府将这场交易放置在中美科技竞争的大背景之下，禁止该并购案的背后，是美国对来自中国高科技竞争的忧虑。对该交易的审查，也变成了一道是要利润还是要创新的选择题。

在CFIUS的审查中，高通被视作美国5G技术研发的引领者，是美国与中国进行高科技比拼、抢占下一代无线网络（5G）标准规范的先驱力量。CFIUS致信给两家公司称，“降低高通在标准制定方面长期科技竞争力和影响力，将显著影响美国的国家安全。”

据科技研究机构Gartner最新数据，2017年高通公司是全球排名第五的半导体公司，素以生产高端手机芯片知名，近两年在5G通信领域取得了领先的技术研发水平。高通还是苹果、三星等国际手机品牌，以及小米、OPPO等中国手机厂商的高端手机芯片供应商。

作为下一代无线技术，5G将是虚拟现实、无人驾驶等技术得以实现的关键所在，影响商务、国防等多个领域的发展。

但是，博通CEO陈福阳在接连成功的多起并购整合中，树立起了削减成本的名声。CFIUS认为，若成功收购，倾向削减成本、获得短期回报的博通将会减少对高通5G研发的投资，这将使中国电信企业填补由此带来的空白，扩大中国企业对5G标准制定的影响力，进而对美国的“国家安全产生极大的消极后果”。

“政府的决定说明，他们认为在数字时代，国家安全有不同的要求。国家安全和产业政策之间的界限在这个案例中几乎不存在。”华盛顿智库战略与国际研究中心（CSIS）科技政策专家路易斯（James Lewis）表示。

美国智库彼得森国际经济研究所研究员霍夫鲍尔（Gary Hufbauer）表示，该决定表明在特朗普政府治下，“国家安全”已成为产业政策的保护伞，这是与CFIUS过去做法的重大背离。此次，CFIUS禁止该交易的理由并不是担心某一已存在的具体技术遭泄露，而是表达了一种宽泛的担忧，即如果并购发生，他们担心未来技术的创新会放慢。“中国显然是其作出该决定的原因。”

中国因素

在霍夫鲍尔看来，美国政界对中国在技术竞争方面的担忧，既源于中国在知识产权方面“不合理的行为”，也来自对中国在高科技领域赶超美国的恐惧。他认为，“不合理的行为”可以通过中美高层协商得到解决；而对于中国赶超的恐惧，则是一种夸张。

早在2012年，美国国会众议院情报委员会就发布报告称，华为和中兴设备威胁美国国家安全。CFIUS在给两家公司的信中也提到了中国企业——华为。

2018年年初，共和党人在美国国会参众两院引入立法，禁止政府部门使用这两家中国公司的产品。华为与美国电信运营商AT&T的合作，也因美国议员以国家安全为由，宣告终止。

中国政府对5G的大力支持，以及华为等中国企业在5G方面的投入，也让美国方面提高了警惕。2月25日，华为在2018年世界移动通信大会前夕正式面向全球发布了华为首款3GPP（第三代合作伙伴计划）标准的5G商用芯片，以及基于该芯片的5G商用终端。

1月28日，美国新闻媒体网站Axios据一份从国家安全委员会（NSC）泄露的文件报道，NSC提议美国政府成立国有5G网络，来对抗中国即将在5G领域取得的主导地位，以此作为解决网络安全挑战的方案。尽管该文件一经报道便招致美国国内的广泛批评，但足以说明当前特朗普政府对5G技术的重视。

华盛顿智库战略与国际研究中心高级研究员甘斯德（Scott Kennedy）对财新记者表示，特朗普政府之所以模糊国家安全与产业政策的界限，是因为他们认为中国对美国高科技领域的挑战非常显著，必须要保护好这一美国经济实力的基础。

因此，一些业内观察人士认为，特朗普紧急叫停这次并购，并不是个“重大意外”。

博通收购高通的交易“恰好是对美国政府来说非常敏感的领域”。美国财政部前法律顾问萨拉丁认为，未来还将继续看到类似交易受到阻碍。

此次交易叫停，不仅事关5G技术。国防领域、半导体等高科技行业，一直是CFIUS在考量国家安全时的敏感领域。而近年来触发美方“国家安全忧虑”的新领域，还包括人工智能和涉及网络安全、个人数据及定位、大数据等信息安全的行业，诸如保险、支付行业甚至是酒店行业都被纳入此列。

2017年起，多起涉及上述敏感领域的中资收购美国企业的交易，因无法通过CFIUS的安全审查而宣告终止。硅谷基金凯桥资本（Canyon Bridge）对美国芯片厂商莱迪思半导体（Lattice Semiconductor）、中国忠旺子公司忠旺美国对美国爱励铝业公司（Aleris Corp）、中国海航集团旗下的北京喜乐航科技股份有限公司对洛杉矶机上娱乐提供商Global Eagle Entertainment、TCL集团对美国电子产品厂商Inseego旗下的MiFi（移动热点）业务的收购等多起交易，均因无法解决CFIUS的国家安全忧虑而被叫停。2018年1月2日，蚂蚁金服与美国跨境汇款公司速汇金（MoneyGram）的并购，也因不能获得CFIUS的许可而宣告终止。2月22日，湖北鑫炎股权投资合伙企业与纳斯达克上市企业、美国半导体测试设备公司Xcerra也宣布撤回在CFIUS的申请，终止收购。

金融监管部门也加强了对中国投资者的审查。美国SEC以交易缺乏透明度为由，否决了将芝加哥股票交易所出售给一个由中国投资者领衔财团的交易。

在特朗普政府治下，这种趋势会继续加强，对中国赴美投资的影响已经显现，2018年将产生更大影响。

美国咨询公司荣鼎监测数据显示，2017年中国对美直接投资（FDI）共计141起，金额约290亿美元。这与创纪录的2016年相比，下降了35%，虽然仍是中国在美直接投资年度第二，仅次于2016年，但其中60%完成的交易在2016年就已宣布。

从2017年新达成的交易数据看，中国赴美投资数额下降趋势愈加明显：2017年新宣布的中资在美并购案数额下降至87亿美元，与2016年相比下降逾90%，也是六年来最低水平。

自2000年起长期监测中资在美直接投资的荣鼎公司认为，2017年中国对美直接投资显著下降，主要原因是中国政府的外资管控，CFIUS的监管收紧仅扮演辅助作用。但是，2018年，情形很可能发生显著变化。

外资强监管

目前，在美国国会中有一项旨在扩大CFIUS审查范围的《外商投资风险评估现代化法案（2017）》（FIRRMA），获得许多民主党与共和党议员的共同背书支持，成为为数不多的两党达成共识的议题，很可能今年在国会进行投票。如获通过，将使中资赴美投资风险进一步加大。

来自得克萨斯州的参议院多数党（共和党）党鞭科宁（John Cornyn），以及来自加州的民主党参议员范恩斯坦（Dianne Feinstein）向参议院提交了上述法案，目前正接受参议院银行、住房和城市事务委员会的审议。来自北卡罗来纳州的共和党众议员也在同日向众议院提交一份类似法案。

该法案提出的CFIUS“现代化”措施（主要包括扩大审查权限范围以及改变审查程序等）将大幅增加CFIUS的审核交易数量，并提出增加对CFIUS的资助以应对审核量的增加。

在扩大审查权限方面，CFIUS当前的审查范围，仅限于会引起美国企业遭到“外国控制”的并购案。然而，如果修法通过，在该法案设计中的CFIUS，还将审查外国企业和美国企业在美国本土之外设立的海外合资企业、并购交易、特许经营权等商业行为，以及其他任何美国企业向外国个人或企业转让“被CFIUS认定为事关美国国家安全”的“关键技术”或“关键基础设施”的交易。

该法案首次将部分房地产交易（购买与租赁）列为 CFIUS 的审查对象。部分以关键技术对外出资的投资行为尽管已受制于美国出口管制，未来或将接受 CFIUS 审查。另外，能够获取任何非公开信息的少数股权投资亦须接受 CFIUS 审查，即使投资者无任何控制权。

该法案还提出要设立“特别关注国”（Country of Special Concern）名单，对名单所列国家的企业，与美国企业在美国及美国本土之外设立的合资企业进行审查。此外，审查对象还包括“特别关注国”的企业对美国公司任何规模的少数股权投资，以及“靠近”美国政府敏感装置及设备的特定地产的购买或租赁行为等。在该法案的设计中，“特别关注国”名单在形成之后也不能对外公开。

此外，审查流程方面也由“自愿申报”变为满足特定条件的部分交易，必须提前向CFIUS提交说明（clarification）。这些特定条件包括：凡外国政府拥有25%股权的外国投资公司，收购美国公司25%及以上的表决权；涉及特定技术的交易，或也需提前提交说明。CFIUS则会根据提交说明的情况，决定交易方是否需要进一步提交完整的申报材料，或者直接批准该交易。

在审查时限方面，该法案将审查期从最长75天，延长至最长120天。此外，该法案还要求征收交易审查费，为工作量显著增加的CFIUS提供经费。当前，交易方向CFIUS申报无需缴交任何费用。

尽管此法案未明确提及中国，但是主要提出者科宁在多个公开场合明确表示，该法案提出的背景，是基于中国在美国科技领域大幅投资的新趋势，以及美国企业在中国长期“以技术换市场”的情况。

“该法案的提出背景很重要，而且相对直接。它就是中国。”1月18日，在参议院银行、房屋和城市事务委员会就此法案的听证会上，科宁直入主题。在预先准备好的五分钟证词中，他38次提及“中国”。

科宁援引数位美国国防和情报官员的看法称，长期来看，中国将对美国产生最大的国家安全威胁，甚至将超过俄罗斯和伊朗。他认为这种威胁是美国此前从未面临过的——“一个强大的经济体，实施具有强制性的、国家驱动的产业政策，与军事现代化结合，意图统治自己所在的区域，甚至更多。”

科宁认为，中国政府通过“五年计划”以及“中国制造2025”等产业政策，鼓励中国企业在关键的未来技术领域，在美国大幅投资，以期缩小与美国的技术差距，并赶超美国。而这些技术不论是在商业上，还是在军事运用上，都对未来的科技创新起基础性作用。他将中国在技术领域的投资称为“武器化的投资”。

科宁还强烈批评中国利用CFIUS现有的评估过程和美国出口管控体系的漏洞，损害美国国家安全，削弱美国的国防工业基础。他称，中国通过在硅谷等地早期技术公司的投资，获得了知识产权、贸易机密和关键人员，也已知晓哪些军民两用的新兴技术尚未纳入出口管控范围。

“现代化CFIUS的时机就是现在，我们不能允许自己成为温水中的青蛙。”科宁以此结束陈述。

特朗普政府也已为此法案背书。

尽管改革CFIUS以解决关键技术向某些国家的转移已取得共识，但是，美国商界和学界有批评称，该法案拟大幅扩大CFIUS的审查范围，与美国的出口控制体系有交叉，将增加企业合规成本，也将减弱美国跨国企业的竞争优势。

该法案也引起通用电气（GE）、IBM等许多美国跨国企业的担忧，他们认为增加监管有损美国创新，进而影响技术进步。在与科宁出席的同场听证会中，IBM负责政府与监管事务的副总裁帕迪利亚（Christopher Padilla）称，此法案将使CFIUS成为“超级出口控制机构”。

彼得森国际经济研究所的霍夫鲍尔在参加与科宁同场的参议院听证会时提出上述问题后，建议CFIUS明确定义“关键技术”，以及提出具体的“特别关注国”。

多位学者认为，最终通过的法案或许会有一些小幅变动，但相较于当前版本，不会有重大改变。

霍夫鲍尔对财新记者表示，最终法案或许将会进一步明确区分美国商务部下属的出口管理局与CFIUS的职责，但是该法案最终仍将大幅扩大美国政府评估技术外流的审查范围，包括特许经营权以及美国企业以技术对外出资的投资行为。

对华政策转向

除了正在进行的立法议程，特朗普政府3月22日宣布针对中国知识产权领域的不合理行为，将对数百亿美元的中国进口商品征税，限制中国企业在美国敏感技术领域投资，还将向世界贸易组织（WTO）提起相关诉讼。

美国贸易代表莱特希泽（Robert Lighthizer）将在15天内列出惩罚产品清单，经过公开评论期后，确定最终名单。据特朗普政府官员表示，该清单或将涉及1300条产品线，包括航空、现代铁路、新能源汽车、高科技产品等。

该措施是依据去年就中国知识产权领域展开的“301调查”结果作出的。2017年8月18日，莱特希泽宣布，将依据美国《1974年贸易法》的“301条款”，对中国政府是否存在与技术转移、知识产权及创新相关的不合理行为、政策和实践，或为美国商界带来负担或限制等行为进行调查。

“301条款”赋予了美国贸易代表单边发起调查的权力，以及赋予美国政府无须WTO同意即可对被调查国采取施加关税、限制投资等单边措施的权力。美国贸易代表办公室（USTR）的调查报告得出了与科宁类似的结论：中国政府的多份文件显示出了“颇具野心的技术产业政策”，意图自上而下、由政府驱动来发展技术；并认为中国所提出的对外国技术的“引进、消化、吸收、再创新”的四个步骤，都是在中国政府和中国产业的紧密合作中，充分利用外国技术。

美国各项举措来势汹汹，是否表明美国对华政策的航向发生重大转向？

美国智库战略与国际研究中心的甘斯德认为，这已不再单纯是中美商业关系，而关乎整个中美关系。

当前，对中国的战略重新定位已体现在特朗普政府发布的一系列报告中。2017年12月，特朗普发布任内首份国家安全战略报告，着重强调了美国与中国间的大国竞争关系，并将中国视为“全球地缘政治、经济影响力和价值层面的竞争对手”。

除了关税，特朗普或还将依据“301调查”结果，要求财政部牵头，提出限制中国企业收购美国高科技公司以及在高科技领域投资的方案。《华尔街日报》援引不具名信源称，特朗普政府力求将“对等性”（reciprocity）置于中美投资关系核心，即对在美的中国投资施加与在华美企类似的限制。例如，中国企业必须与美国企业成立合资公司，才能在美开展业务。

霍夫鲍尔对财新记者表示，特朗普政府对来自中国的投资和美国在中国的投资采取了同一种防御政策。“在我看来，这种政策太过宽泛，将限制双边投资，也不利于美国企业。”

《经济学人》杂志认为，来自中国的科技竞争压力并非空穴来风，是个确实存在的挑战，但是特朗普的应对方式，只是试图压制中国，而非在科研经费、人才等方面提高美国的竞争力。美国联邦政府在2015年的研发支出仅占GDP的0.6%，为1964年所占比重的三分之一。而特朗普2019年财年的预算案计划将非国防开支在未来十年减少42.3%，其中包含科研经费。特朗普的移民政策也使有技能的移民很难获得签证。

考虑到当前美国的舆论环境，以及特朗普政府采取的措施，多位学者和业界人士认为，中国企业将很难收购敏感领域的高科技企业，甚至可能包括高科技医药公司和社交媒体公司。如果CFIUS改革法案在2018年获国会通过，中美企业间的科技合作也将变得更加困难。

今天是《半导体行业观察》为您分享的第1542期内容，欢迎关注。

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